La conoscenza dei rischi – Focus sul rischio idrogeologico: quando i piani stralcio non bastano

Per il secondo appuntamento con il ciclo sui rischi ambientali, un interessante e importante approfondimento di Francesco Peduto, presidente dell'Ordine Nazionale dei Geologi, riguardante i pericoli idrogeologici che hanno interessato e interessano tuttora ampie zone del nostro territorio

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Ignazio Piscitelli copyright

di Francesco PEDUTO

Nelle settimane scorse abbiamo assistito a ripetuti episodi di dissesto idrogeologico, frane e alluvioni che hanno interessato vaste aree del territorio campano, ma anche altre regioni del nostro paese, provocando disagi, danni ingenti e, purtroppo, anche vittime. E ogni anno, ormai, assistiamo ad escalation di eventi di dissesto idraulico ed idrogeologico che causano vittime e danni sempre più ingenti nel nostro paese. E non si tratta di problematiche di poco conto.

Oltre il 70% dei comuni italiani (5.596) è interessato da fenomeni di dissesto idrogeologico (con un 56% a rischio elevato o molto elevato), ma in alcune regioni (Valle d’Aosta, Umbria e Calabria) la percentuale dei comuni a rischio arriva al 100%. Nel complesso sono 21.504 i kmq di superficie territoriale a rischio idrogeologico più elevato, circa il 7% dell’intera superficie nazionale. Le regioni con maggiore presenza di aree a rischio in rapporto alla superficie regionale sono la Valle d’Aosta (20,2%), la Campania (16,5%), l’Emilia Romagna (14,5%), il Molise (13,8%), la Toscana (11,8%) e il Piemonte (11,7%).

La Campania è la II regione nel paese per estensione delle aree in dissesto, con 474 comuni interessati, oltre 30.000 frane perimetrate dalle Autorità di Bacino e circa 2.300 km con aree franabili e alluvionabili, a rischio da elevato a molto elevato.

FranaNegli ultimi 20 anni sono rimaste coinvolte da frane e alluvioni circa 150.000 persone, dal dopoguerra ad oggi il danno stimato è prossimo ai 60 MLD di euro. In Campania vivono oltre 1.100.000 abitanti in aree a rischio, dove sono localizzati ben 187 mila edifici, tra pubblici e privati, tra cui 994 scuole e 56 ospedali.

L’innesco delle fenomenologie franose ed alluvionali più importanti degli ultimi anni è dovuto quasi sempre ad eventi piovosi intensi e persistenti, che scaricano al suolo centinaia di mm pioggia in meno di un giorno, dando luogo alle cosiddette “bombe d’acqua”; eventi violenti, la cui eccezionalità si è ormai trasformata in normalità, certificando i cambiamenti climatici in atto e le loro evidenti conseguenze a scala locale.

Le preoccupazioni per il futuro non mancano, a partire dalla consapevolezza dello stato della prevenzione e del territorio fino alle previsioni sull’andamento del clima. Un recente studio dell’Istituto degli Studi Ambientali di Amsterdam sul rischio idrogeologico in Europa, evidenzia che il rischio di alluvioni aumenterà costantemente nei prossimi anni ed entro la metà del secolo il numero raddoppierà; inoltre quelle più violente diventeranno più frequenti, passando da una media di una ogni 16 anni ad una media di una ogni 10 anni. Tuttavia se le violente precipitazioni spesso sono la causa scatenante di frane e alluvioni, i disastri che ne derivano sono imputabili a decenni di gestione sbagliata del territorio e delle aree considerate ad elevato rischio idrogeologico, alla mancanza di adeguati sistemi di presidio delle aree vulnerabili, alla mancanza di piani di emergenza e di allertamento per mettere in salvo la popolazione.

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Il conto sempre più consistente, in termini di perdita di vite umane e danni al patrimonio ediliz
io ed infrastrutturale, è purtroppo riconducibile in buona parte alla crescita incontrollata dei centri abitati e delle periferie metropolitane nell’ultimo cinquantennio, avvenuta troppo in fretta e con poca attenzione alle conseguenze dell’azione antropica sul territorio. Soprattutto le espansioni urbane, difatti, ricadono in aree ad alto rischio idrogeologico, su versanti in frana o lungo gli argini dei fiumi, in aree che una volta rappresentavano le naturali “casse di espansione” fluviale durante le piene. Nel nostro Paese ogni anno si perdono circa 500 kmq di superficie naturale o agricola trasformati in cemento, tanti sono stati gli interventi di modifica degli alvei, con la riduzione delle sezioni dei corsi d’acqua, la cementificazione, la realizzazione di tombature, ma anche la riduzione, se non l’assenza, di regolari interventi di manutenzione sia da parte degli enti preposti che dai privati, hanno degradato il territorio, rendendolo sempre più esposto e vulnerabile.

dissesto-rischio-idrogeologico-1024x890C’è da chiedersi il perché di un secolo di così tanta poca attenzione alle problematiche di dissesto idrogeologico, perché ogni volta, dopo la politica degli annunci, le risorse destinate alla difesa del suolo sono sempre le prime ad essere tagliate. Eppure è risaputo che il nostro paese è diverso dalla stragrande maggioranza dei paesi europei, è una terra geologicamente giovane e di frontiera, soggetta senza soluzione di continuità ad un perpetuo divenire per l’incessante modellamento dovuto alle dinamiche geofisiche e geomorfologiche, da qui i vulcani, i terremoti, le frane e le alluvioni. Basti pensare che in Italia sono localizzate il 70% delle frane presenti in Europa, oltre 485.000 su 700.000 frane censite in tutto il sub-continente europeo.

Abbiamo la memoria corta, perché la fragilità del territorio non è una novità dell’ultimo decennio, conosciuta solo per le mappe del rischio delle autorità di bacino: risale agli inizi del secolo scorso, difatti, la prima legge importante in materia di dissesto idrogeologico il Regio Decreto n. 445 del 9 luglio 1908, che è ancora in vita, modificato con Legge n. 1464 del 27.12.1956 e nella sola Regione Campania, individua ben 210 comuni su 551 (circa il 40%) e li classifica da “trasferire e/o consolidare”, per i quali tranne poche eccezioni i problemi di dissesto idrogeologico sono ad oggi irrisolti.

QuadroRischioCampaniaIl punto è che in Campania come nel resto del paese, siamo ancora lontani da politiche efficaci di salvaguardia del territorio e delle vite umane. La politica di gestione del rischio idrogeologico continua ad essere incentrata fondamentalmente sulla riparazione dei danni e sull’erogazione di provvidenze, ad evento accaduto, dimostrando la lontananza da una cultura di previsione e prevenzione, basata sull’individuazione delle condizioni di rischio e volta all’adozione di interventi finalizzati alla minimizzazione dell’impatto degli eventi, sebbene studi di settore abbiano evidenziato che riparare i danni costa in media 10 volte in più che prevenirli.

Il fallimento delle politiche di difesa del suolo viene da lontano: la politica spesso si è espressa definendo la difesa del suolo “l’infrastruttura pubblica prioritaria per lo sviluppo del paese, ma negli anni i fondi destinati alle opere di messa in sicurezza del territorio hanno subito tagli sempre maggiori ed al contempo non è stata nemmeno avviata una seria politica di interventi ed azioni “non strutturali”, anche se un indirizzo in tal senso è chiaramente contenuto già nella normativa di settore post Sarno, indirizzata ad una diversa politica di gestione del rischio idrogeologico, che avrebbe dovuto sancire il passaggio da una impostazione tesa alla messa in opera di misure tampone ad evento accaduto ad una cultura di previsione e prevenzione.

Con la Legge 267/1998, difatti, furono create le premesse per questo cambio di percorso e venne sancita, innanzitutto, la volontà e la necessità di dare un accelerazione alla predisposizione delle mappe del rischio idrogeologico in Italia da parte delle Autorità di Bacino. Ad oggi quello che è stato realmente fatto, sono solo i Piani Stralcio di Assetto Idrogeologico delle Autorità di Bacino ma non basta, non può bastare, perché la pianificazione di bacino non è la pianificazione territoriale, ne può costituire solo la base.

Non sono stati predisposti i piani urgenti di emergenza per la salvaguardia dell’incolumità delle persone nelle aree a maggior rischio, non sono state stabilite le misure di incentivazione a cui accedere, per adeguare le infrastrutture e rilocalizzare le attività produttive e le abitazioni private fuori dell’area a rischio, ecc. E il fallimento delle politiche perseguite sulla difesa del suolo è stato sancito da una norma dello Stato, il D.Lgs. 152/2006, la cui parte terza è tutta incentrata sulla normativa in materia di difesa del suolo, di lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche, che riprende pari pari l’articolato della Legge 267/1998, a testimoniare che nel frattempo nessun concreto passo avanti è stato fatto. Anzi, è stato cancellato un articolo della precedente legge (art. 2), che al comma 7 bis prevedeva il “potenziamento delle strutture tecniche regionali per la difesa del suolo e la protezione dell’ambiente fino a costituire, nel caso ne fossero sprovviste, l’ufficio geologico regionale, con lo scopo di concorrere alla realizzazione di attività conoscitive, sperimentali, di controllo, di allertamento e di assistenza agli enti locali”.

Francesco Peduto
Francesco Peduto

Insomma nel nostro paese il quadro normativo di settore nel campo della difesa del suolo non è ancora coerente con gli obiettivi di una moderna politica di salvaguardia e tutela dal dissesto idrogeologico, sia a livello nazionale che regionale e molto spesso alle carenze normative si sommano l’inerzia e gli inadempimenti delle pubbliche amministrazioni.  C’è la necessità, quindi, di riannodare i fili delle norme in materia di difesa suolo e protezione civile e di ripensare e ricostruisce la filiera delle competenze e delle responsabilità, di prevedere anche la possibilità di poteri commissariali in caso di inadempimenti o mancata attuazione delle norme, in quanto l’inadeguatezza e la frammentarietà del quadro vigente dal punto di vista legislativo e amministrativo, la mancanza di dettati legislativi di rango primario, di meccanismi più stringenti, fanno sì che molte norme di settore restano di fatto inapplicate o inoperanti.

E’ così al verificarsi di eventi calamitosi di dissesto idrogeologico si continua a morire, per l’inadeguatezza delle misure di contrasto e per l’assenza di misure ed azioni “non strutturali”.

Eppure, a proposito di misure “non strutturali”, tanto più importanti quanto minori sono le risorse per gli interventi strutturali di messa in sicurezza, proprio in Campania, in seguito agli eventi calamitosi di Sarno e degli altri comuni dell’emergenza idrogeologica del 1998, è stato sperimentato il presidio territoriale quale efficace forma di intervento “non strutturale” di controllo e di prevenzione sul territorio.

Per la verità proprio in Campania, in seguito ad un’intesa sottoscritta tra la Regione Campania, l’Ordine dei logoGeologi della Campania e la Federazione degli OO. degli Ingeneri campani, è prevista la ripresa delle azioni di presidio territoriale: geologi ed ingegneri volontari si stanno specializzando quali “Esperti in azioni di presidio territoriale ai fini di protezione civile” per svolgere attività di monitoraggio del territorio per la prevenzione di frane e alluvioni in stretto raccordo con la sala operativa di protezione civile regionale.

Si tratta, tuttavia, di un’iniziativa episodica, dovuta al buon senso ed alla volontà degli uomini, servirebbe invece una nuova e coerente cornice nazionale che porti ad una ridefinizione normativa efficace a livello regionale, che faccia diventare “normale” fare queste cose.

Le stesse Autorità di Bacino, sebbene si siano dotate di uno strumento pianificatorio come il PAI, sono tutte ancora lontane dalla predisposizione del “Piano di Bacino”, che è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo completo ed esaustivo, il solo attraverso il quale possono essere pianificate e programmate davvero le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa ed alla valorizzazione del suolo, alla corretta utilizzazione delle acque, in relazione alle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio.

Ignazio Piscitelli
Ignazio Piscitelli

In conclusione, al di là delle lacune normative, dei vuoti istituzionali e dell’incuria, quanto piuttosto a partire da una nuova sensibilità che sembra riscontrarsi nei cittadini e nelle stesse istituzioni, si dovrebbe puntare a costruire, sin da subito, un sistema virtuoso a partire da quello che c’è e da quello che è possibile fare, con l’obiettivo di “fare sistema” in riferimento alle problematiche del dissesto idrogeologico e degli stessi cambiamenti climatici. Il riordino normativo auspicato dovrebbe puntare a ricostruire e rinforzare la filiera delle competenze e delle responsabilità in materia di difesa del suolo e di protezione civile, riannodando la trama delle disposizioni legislative vigenti e puntando alla reale attuazione delle stesse, in forma sufficientemente omogenea sull’intero territorio nazionale e in sintonia con gli sviluppi e gli scenari di una moderna politica di difesa del suolo e di protezione civile.

bacini-campania2In tal senso si è provato a fare qualcosa; in Parlamento sono depositati due disegni di legge interessanti che hanno come obiettivo anche la creazione dei presidi idrogeologici, ma al momento sono fermi al palo e comunque, nella migliore delle ipotesi, rappresenterebbero solo l’inizio di un percorso virtuoso.

Andrebbero studiati e predisposti, sistemi di incentivi agli EE.LL, in particolare ai comuni, per una rapida e proficua applicazione delle norme vigenti, ovvero sistemi di penalizzazione per la mancata applicazione, oltre ad una serie di agevolazioni per i cittadini che intendano perseguire azioni ed interventi finalizzati alla delocalizzazione di manufatti a rischio o alla mitigazione dei rischi. Qualche anno fa alla Camera dei Deputati fu presentata una misura, all’interno di un più complesso disegno di legge mai diventato norma, che prevedeva l’estensione delle agevolazioni fiscali agli interventi mirati all’adozione di misure antisismiche e di misure finalizzate alla mitigazione del rischio da frana e da alluvione nelle aree classificate a pericolosità P3 – P4 e R3 – R4 nei Piani di Assetto Idrogeologico (PAI) delle Autorità di Bacino.

Un altro esempio positivo, che si potrebbe riproporre anche nel nostro paese, magari con qualche opportuno correttivo, viene dalla Nuova Zelanda e riguarda varie tipologie di rischio: l’Earthquake Commission (EQC) è un’agenzia governativa istituita nel 1993, i cui compiti istituzionali sono fornire un’assicurazione della proprietà residenziale contro perdite o danni causati da terremoti, eruzioni vulcaniche, attività idrotermale, tsunami, frane, incendi, alluvioni ecc, amministrare il Fondo Disastri Naturali e agevolare ricerca ed educazione su temi inerenti ai danni connessi ai disastri naturali ed alla loro mitigazione.

In conclusione la complessa articolazione della materia rende effettivamente difficile una sintesi, ma se è vero che il dissesto idrogeologico è un’emergenza nazionale e che determina un elevato costo socio-economico, non si può non puntare su investimenti economici adeguati per affrontarlo in modo efficace.

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Investire su un piano di manutenzione e di risanamento idrogeologico, anche attraverso l’adozione di opportune e necessarie misure “non strutturali”, a partire dai presidi territoriali, non solo costituirebbe un risparmio di spesa per lo Stato, ma contribuirebbe a creare un circolo virtuoso per il rilancio dell’economia, liberando energie economiche, creando opportunità di lavoro per professionisti ed imprese, favorendo il riciclo di funzionari tecnici  degli EE.LL. con personale in esubero, con all’orizzonte due grandi obiettivi: la messa in sicurezza dei territori, attraverso la mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico e la tutela della pubblica incolumità, nella triste ed inaccettabile constatazione che la comunità nazionale, per effetto di questo genere di eventi calamitosi, ha già versato un tributo elevatissimo in termini di perdita di vite umane, di distruzioni e di degrado del territorio, che oggi impongono una risposta più matura ed una forte responsabilizzazione collettiva.


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